IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso numero di
registro generale 42 del 2009, integrato da motivi aggiunti, proposto
da: Comunita' montana Val Sangone, rappresentato e difeso dall'avv.
Antonio Ciccia, con domicilio eletto presso il suo studio in Torino,
via Susa, 23;
Contro Regione Piemonte, rappresentato e difeso dall'avv.
Giovanna Scollo, con domicilio eletto presso la stessa in Torino,
piazza Castello, 165; nei confronti di Comunita' montana Alta Valle
di Susa, Comunita' montana Bassa Valle di Susa e Val Cenischia, per
l'annullamento, previa sospensione dell'efficacia, della
deliberazione del Consiglio regionale 217-46169 del 3 novembre 2008,
pubblicata sul Bollettino ufficiale della Regione Piemonte n. 48 del
27 novembre 2008, ad oggetto: riordino territoriale delle Comunita'
montane. Individuazione delle zone omogenee della Regione Piemonte ai
sensi dell'art. 3 della legge regionale 2 luglio 1999, n. 16 e
dell'art. 34 della legge regionale 1° luglio 2008, n. 19, con la
quale la Regione Piemonte ha deliberato:
di individuare nel numero di ventidue le zone omogenee della
Regione Piemonte in conformita' a quanto previsto dall'art. 3 della
legge regionale 2 luglio 1999, n. 16 (testo unico delle leggi sulla
montagna), nel testo modificato dall'art. 2 della legge regionale 1°
luglio 2008, n. 19, secondo l'elenco di cui all'allegato 1 che
costituisce parte integrante sostanziale della presente
deliberazione;
di procedere, su proposta della Giunta regionale, alle
eventuali integrazioni delle zone omogenee di cui all'allegato 1 alla
presente deliberazione con l'inclusione di comuni no montani, di
pianura o di collina, nel rispetto del principio di omogeneita'
territoriale;
di procedere alle eventuali modifiche dell'allegato 1, a
seguito di una valutazione positiva delle deliberazioni comunali
pervenute concernenti l'inserimento in una comunita' montana
limitrofa rispetto a quella di appartenenza sulla base dell'allegato
1, acquisito il parere delle comunita' montane interessate,
ricorrendo congiuntamente le seguenti condizioni:
a) che i singoli comuni istanti non corrispondano, nel
complesso, ad uno degli enti montani di cui all'allegato A, l.r. n.
19/2008;
b) che la variazione territoriale richiesta non determini,
a carico delle comunita' montane interessate, uno scostamento della
quota altimetrica media tale da condurla a quote inferiori ai
settecentocinquanta metri sul livello dei mare;
e) che le istanze comunali, singolarmente o comlessivamente
considerate, non determinano significative alterazioni dell'impianto
dei nuovi assetti territoriali cosi' come definiti nell'allegato 1;
nonche' per l'annullamento di ogni altro atto presupposto,
conseguenziale, connesso o comunque collegato e in particolare la
deliberazione di Giunta Regione Piemonte 64-9827 del 13 ottobre 2008
ad oggetto «l.r. 2 luglio 1999, n. 16, art. 3 - l.r. 1° luglio 2008,
n. 19, art. 34. Riordino territoriale delle comunita' montane.
Individuazione delle zone omogenee della Regione Piemonte. Proposta
al Consiglio regionale.
Visto il ricorso ed i motivi aggiunti, con i relativi allegati;
Visti tutti gli atti della causa;
Vista la domanda di sospensione dell'esecuzione del provvedimento
impugnato, presentata in via incidentale dalla parte ricorrente;
Visto l'atto di costituzione in giudizio di Regione Piemonte;
Visti gli artt. 19 e 21, u.c., della legge 6 dicembre 1971, n.
1034;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 3 aprile 2009 il dott.
Paolo Giovanni Nicolo' Lotti e uditi per le parti i difensori come
specificato nel verbale;
Ritiene il Collegio la questione di legittimita' costituzionale
di cui all'art. 2, comma 17, 18, 19 nonche' commi 20, 21 e 22, della
legge n. 244 del 24 dicembre 2007 (Finanziaria per il 2008) sia
rilevante e non manifestamente infondata.
La questione e' rilevante, in quanto il provvedimento impugnato
si basa su tale norma ed e' stato gia' oggetto di ricorso alla
Consulta, tuttora pendente, da parte di alcune Regioni (segnatamente
Veneto e Toscana).
Peraltro, con separata ordinanza cautelare il Collegio ha
ritenuto non sussistente il fumus relativamente ai motivi di ricorso
proposti, se non con riferimento alla questione di costituzionalita'
in oggetto come appresso illustrata; pertanto, risulta di tutta
evidenza la rilevanza della questione.
Inoltre, la disposizione non puo' essere interpretata in modo
conforme ai principi costituzionali, avendo un contenuto
assolutamente stringente ed univoco.
La questione non e' manifestamente infondata in relazione al
riparto di competenze Stato-regione disegnato nell'attuale assetto
costituzionale.
In proposito, si deve rilevare che l'art. 3, comma 162, legge n.
244/2007 prevede che le disposizioni suddette «costituiscono norme di
coordinamento della finanza pubblica per gli enti territoriali»
richiamando cosi' la potesta' legislativa statale di tipo concorrente
nella materia della «armonizzazione dei bilanci pubblici e
coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario»
individuata dall'art. 117, terzo comma, Cost.
Coerentemente con siffatta caratterizzazione del potere normativo
utilizzato, che implica, a norma dello stesso art. 117, terzo comma,
Cost., la spettanza alle regioni della potesta' legislativa su
singole materie «salvo che per la determinazione dei principi
fondamentali, riservata alla legislazione dello Stato», l'art. 2,
comma 18 e 19, della medesima legge impegna le leggi regionali a
tenere conto, ai fini della costituzione delle comunita' montane, dei
principi fondamentali della riduzione dei numero complessivo delle
comunita' sulla base di indicatori specificati, della riduzione del
numero dei componenti degli organi rappresentativi delle stesse e
della riduzione delle indennita' spettanti ai componenti di questi.
Sempre ai fini della predetta identificazione si realizza una
marcata ingerenza delle disposizioni in questione sull'assetto
complessivo delle comunita' montane, che non costituisce soltanto
l'effetto di una scelta finanziaria, ma e' autonomamente voluta come
strumento di un particolare obiettivo istituzionale. In proposito, e'
significativa la formulazione legislativa (art. 2, comma 17, legge n.
244/2007) di tale obiettivo come «riordino della disciplina delle
comunita' montane, ad integrazione di quanto previsto dall'art. 27
del testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali di cui
al decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267». Piu' precisamente, la
dichiarata finalizzazione di tale riordino alla riduzione della spesa
corrente per il funzionamento delle comunita' montane non sembra
attrarre l'intera nuova disciplina nella materia del «coordinamento
della finanza pubblica» a causa della presenza di norme inerenti al
riordino stesso che non risultano necessarie al perseguimento dello
scopo finanziario, essendo quest'ultimo palesemente realizzabile con
l'utilizzazione di taluni soltanto degli strumenti cumulativamente
imposti ovvero di strumenti ulteriori autonomamente scelti dagli enti
interessati.
Del resto, nella legge finanziaria sono presenti altre
disposizioni - quali l'art. 2, comma 28, che impone ad ogni
amministrazione comunale l'adesione ad un'unica forma associativa «ai
fini della semplificazione della diversita' delle forme associative
comunali e del processo di riorganizzazione sovracomunale dei
servizi, delle funzioni e delle strutture» - che esprimono, ancor
piu' chiaramente, la volonta' dello Stato di riordinare l'assetto
delle autonomie locali con particolare riguardo alle comunita'
montane indipendentemente dal profilo finanziario.
Il duplice obiettivo del risparmio economico e del riordino
istituzionale perseguito dal legislatore statale induce, pertanto, ad
una considerazione della legge emanata, allo scopo della valutazione
del rispetto dei parametri costituzionali rilevanti.
Nell'ambito della potesta' statale relativa alla disciplina della
finanza pubblica, lo Stato e' abilitato unicamente a prevedere
criteri e obiettivi cui debbono attenersi le Regioni e gli enti
locali nell'esercizio della loro autonomia finanziaria, senza invece
imporre loro precetti specifici e puntuali.
Quand'anche la norma in questione venisse collocata nell'area del
coordinamento della finanza pubblica, sarebbe palese, dal tenore
delle disposizioni sospette di incostituzionalita', che il
legislatore statale, vincolando regioni e province autonome
all'adozione di misure analitiche e di dettaglio, ne ha compresso
illegittimamente l'autonomia finanziaria, esorbitando dal compito di
formulare i soli principi fondamentali della materia.
Con le disposizioni di cui all'art. 2, comma 17 e 18, legge n.
244/2007 lo Stato giunge, da un lato, ad imporre alle regioni un
particolare procedimento legislativo aggravato, prevedendo
l'intervento in esso dei «consigli delle autonomie locali»; per altro
verso, non si limita ad indicare obiettivi o effettuare scelte
politico-legislative fondamentali, quali la «riduzione a regime della
spesa corrente per il funzionamento delle comunita' montane» in una
determinata dimensione (art. 2, comma 17), ma individua puntuali
misure che le regioni devono obbligatoriamente adottare per
raggiungere detto obiettivo; precisamente, la riduzione sia del
numero delle comunita' montane secondo «indicatori» assai articolati
delle caratteristiche dei territori interessati, sia del numero dei
componenti degli organi rappresentativi delle stesse, sia
dell'ammontare delle indennita' spettanti ai membri di questi.
Inoltre, vengono configurati incisiv meccanismi di controllo e di
sanzionamento dell'eventuale inadeguatezza dell'attuazione
legislativa regionale.
In sintesi, lo Stato, in un campo in cui dovrebbe porre solo
«principi fondamentali», impone alle regioni come, e cioe' con quale
procedimento, legiferare e che cosa statuire nelle leggi attuative e,
per altro verso, stabilisce controlli e sanzioni in ordine al
contenuto e all'efficacia delle leggi stesse.
Si verifica, pertanto, a parere del Collegio remittente uno
sconfinamento della legge statale dal piano dei principi fondamentali
a quello delle norme attuative o di dettaglio con evidente
incostituzionale compressione della potesta' legislativa e
regolamentare delle regioni. Invero, la riduzione della spesa
riguardante le comunita' montane ben avrebbe potuto essere perseguita
lasciando le regioni libere o, almeno, piu' libere di individuare gli
strumenti piu' appropriati alla stregua della specificita' del
complessivo ordinamento delle comunita' montane nel rispettivo
ambito.
Quanto alla prospettiva della caratterizzazione della potesta'
legislativa in ordine alle comunita' montane, rileva innanzitutto la
circostanza che la disciplina delle comunita' montane e' demandata
costituzionalmente alla potesta' legislativa residuale delle regioni,
non risultando le comunita' stesse inserite tra gli oggetti della
potesta' legislativa esclusiva dello Stato ne' della potesta'
legislativa concorrente.
In proposito, la Corte costituzionale ha gia' affermato che la
disciplina delle Comunita' montane, pur in presenza della loro
qualificazione come enti locali contenuta nel d.lgs. n. 267 del 2000,
rientra, dopo la riforma del Titolo V della Costituzione, nella
competenza legislativa residuale delle regioni, ai sensi dell'art.
127, quarto comma, della Costituzione. Cio' comporta che, ai fini
dello scrutinio di costituzionalita' delle norme regionali in
materia, non puo' farsi utile riferimento ai principi fondamentali
che sarebbero desumibili dalla legislazione statale, e segnatamente
dal d.lgs. n. 267 del 2000, in materia di disciplina delle autonomie
locali; e cio' perche', vertendosi in materia rientrante nella
competenza residuale delle regioni, non puo' trovare applicazione la
disposizione di cui all'art. 127, terzo comma, ultima parte, della
Costituzione, la quale presuppone, invece, che si verta nelle materie
di legislazione concorrente» (Corte cost., 23 dicembre 2005, n. 456).
Pertanto, illegittimamente il comma 17 in esame si configura come
disposizione integrativa dei principi fondamentali, sulle comunita'
montane che sarebbero desumibili dalla legislazione statale e, in
specie, dal d.lgs. n. 267/2000.
Quanto alla lesione dell'autonomia organizzativa delle comunita'
montane e dei comuni si osserva che la Corte costituzionale
attribuisce alle comunita' montane «natura di ente locale autonomo,
quale proiezione: dei comuni che ad essa fanno capo» e «caso speciale
di unione di comuni» (Corte cost., 23 novembre 2005 n. 456) e che la
legge n. 131/2003 (c.d. legge «La Loggia») di adeguamento
dell'ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale di
riforma del Titolo V (art. 4) riconosce alle comunita' montane, oltre
che alle unioni di comuni, la stessa potesta' normativa, statutaria e
regolamentare attribuita a comuni, province e citta' metropolitane.
Inoltre, va considerato che, ai sensi dell'art. 7, comma 1, legge
n. 131/2003, le comunita' montane e le unioni di comuni costituiscono
forme associative di cui i comuni possono liberamente avvalersi per
l'esercizio delle proprie funzioni amministrative e, quindi,
risultano espressione dell'autonomia comunale non condizionabile, in
linea di massima, dalla potesta' legislativa dello Stato.
Pertanto, l'ingerenza statale nell'ordinamento delle comunita'
montane comporta una lesione incostituzionale dell'autonomia dei
comuni, prima ancora che delle stesse comunita' montane.
In conclusione, il Collegio ritiene che il giudizio debba essere
sospeso e che gli atti debbano essere trasmessi alla Corte
costituzionale, attesa la rilevanza e la non manifesta infondatezza
della questione di costituzionalita' dell'art. 2, comma 17, 18, 19
nonche' commi. 20, 21 e 22, della legge n. 244 del 24 dicembre 2007
(Finanziaria per il 2008), cosi' come precisato in motivazione.